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山东:试点取得成效 改革任重道远(2017-5-17)
时间:2017年05月17日

  ——事业单位法人治理结构建设试点成效研究 

  建立事业单位法人治理结构是深化事业单位改革的一项全新课题,不仅涉及事业单位管理体制和运行机制的重大变革,也是对事业单位相关各方面思想观念和利益关系的重新调整。因此,为客观评价法人治理结构试点工作取得的成效,摸清遇到的问题,淄博市编办组织开展了法人治理结构试点单位运行机制的调研,在研究其理事会构架运行成效的基础上,对下一步如何更好的开展我市法人治理结构进行了积极探索。

  一、基本情况

  根据中央和省关于建立和完善事业单位法人治理结构试点工作的精神,2015年我市按照“积极试点、稳步推进、务求实效”的总体要求,选取了29家(其中市属3家、区县26家)涵盖教育、卫生、文化的公益类事业单位开展法人治理结构试点工作。本着紧贴实际、整体筹划、稳步推进的原则,2015年底市、区(县)两级试点单位已全部组建了第一届理事会并召开了理事会会议(其中市特教中心成立了监事会),29家单位共配备298名理事,38名监事。

  为更加科学有效的分析法人治理结构建设试点工作的阶段性成效和存在的问题,我们着重对市特殊教育中心、市图书馆、市中医医院3家市属试点单位开展了集中调研。

  二、取得的成效

  (一)新的管理体制框架基本搭建

  各试点单位都建立了“理事会-管理层”的法人治理结构基本框架,在治理结构上实现了决策权、执行权、监督权的相互分离,相互制约。理事会作为决策监督机构,集中代表了试点单位各方的利益,拥有对重大工作、重要人事安排、发展战略等事项的表决权;管理层作为执行机构,按照理事会决议独立自主地履行单位运行与管理职责,定期向理事会报告工作,接受理事会监督;部分规模较大的试点单位,如:市中医医院还探索建立了以监事会为主要形式的监督机构,负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责情况。

  (二)多方代表共同组成的理事会使各方利益达到了相对制衡

  各试点单位按照控制总量,分类选拔,保证平均的原则,合理确定了理事会人员的组成。市特殊教育中心,理事长由本校校长担任,内部理事7名,外部理事8名,分别代表市教育局、市残联、高新区地方事业局,学生家长,社会人士。

  市图书馆,理事长由举办单位市文广新局副局长担任,内部理事3名,外部理事8名,分别代表市发改委、市财政局、市人社局、市文广新局、图书馆专业人员、社会团体、读者代表。

  市中医医院,内部理事8名,外部理事9名,分别代表市发改委、市财政局、市编办、市人社局、市卫计委、市审计局、服务对象及其他有关方面。

  各单位虽然建立运行法人治理结构的时间不长,但通过引入政府有关部门代表、服务对象和其他方面的代表等外部理事参与决策,提高了单位在拟定章程、制定发展及管理制度、推动单位事业发展等重大事项决策的民主性和科学性,进一步提高了公益服务的质量和效率,促进了事业单位公益目标的实现。

  (三)新的管理工作机制逐渐完善,推动了单位规范运行、良性发展

  各试点单位理事会成立以后,都将建章立制作为法人治理结构建设的基础,在严格遵照单位《章程》开展各项业务的基础上,根据所属行业特征不断健全和规范运行机制,建立了一系列事业单位日常管理体制,各项规章制度逐步完备,推动了单位规范运行、良性发展。

  市图书馆建立完善内部管理制度,建立了《财务管理制度》、《考勤制度》、《中文图书采编部编目工作条例》、《文献保护制度》等,并开创了“优良资源、优质服务、优雅环境”的“创三优”服务活动,2015年全年接待读者25万余人次,流通图书24万余册次,办理新读者证8296个。

  市特殊教育中心建立了《学校财务工作报告》、《教职工聘用方案》、《教职工工作考核方案》等,同时优化课程设置方案,提高了教学管理实效性,职业教育办学效益明显提升。在淄博市第17届百灵艺术节中,学生作品获6个一等奖、5个二等奖;2015年全市残疾人职业技能竞赛中,取得了1个第一名、2个第二名、2个第三名、团体总分第三名的好成绩。

  市中医医院建立了《行政业务管理制度》、《党务及群众组织工作制度》、《职能科室管理制度》、《临床科室制度》、《医技辅助科室制度》等。2015年全年实现门诊量37.4万人次,收治住院病人1.62万人次,床位使用率114%,全年总收入2.7亿元,各项指标与上年度均有增长。

  三、发现的突出问题

  随着试点工作的不断推进,改革在取得积极成效的同时,一些制约试点的瓶颈问题也日益显现。

  (一)对改革试点工作认识不够统一

  目前相关部门、事业单位习惯于传统的管理模式,对试点改革心存疑虑。我市试点的教育、卫计、文化等部门,既是举办单位又是业务主管部门,一方面担心改革后会失去既有的利益、弱化对事业单位的监管,另一方面还要作为试点工作的推进者,“革自己的命”很难。同时,试点单位本身也担心政府会减弱对自己的支持力度、被推向市场,因而导致各级领导、各部门、事业单位对改革缺乏主动性,事业单位法人治理结构在推进的实践过程中困难重重,效果不明显。

  (二)配套改革跟进不够及时

  法人治理结构是事业单位分类改革的任务之一,是一项全面综合性改革,涉及到多项政策的调整突破,需要有关政府部门共同推进。“有关政府部门”指组织、人事、财政等政策制定部门。从目前情况看,改革试点主要为机构编制部门单兵突击,相关配套政策如社会保障、收入分配、绩效工资、人事管理等制度协同出台缓慢,仅仅依靠机构编制部门推动试点工作,落实事业单位自主权难度较大。

  (三)试点单位与现有体制衔接存在一定问题

  事业单位法人治理结构的组织形式,自上而下进行了较为详细的规定,但是对具体操作层面的规定却比较笼统。由于各相关配套政策出台缓慢,所以试点单位难以完全摆脱现有人事、社保、财政等政策的约束。虽然从理论上通过试点工作,各单位内部管理具有了更多自主权,但实际错操作中并不能完全摆脱现有体制约束,更多是通过一事一议,争取优惠,努力打通现有体制“口子”,新旧两种管理体制衔接与冲突始终成为难以突破的瓶颈。

  (四)理事会发挥决策监督作用尚不明显

  目前,虽然大部分试点单位已经召开理事会会议,但由于事业单位法人治理结构试点工作还处于起步探索阶段,各方认识程度、推进力度、发展速度不够均衡,理事会作为法人实力结构的核心,其决策地位及发挥的作用尚不明显。

  一是理事会中事业单位以外的相关政府部门理事都由所在单位委派,代表派出单位的利益。由于不参与试点单位具体工作,不熟悉试点单位内部实际运行情况,在决策过程中提出的合理化建议少,难以发挥决策参谋与议事监督作用。

  其次,社会代表理事和政府部门委派理事由于专业知识所限,难以发挥议事监督作用。教育、卫生行业的事业单位,专业性较强,而现有理事人选选拔制度不够完善,往往考虑了理事的代表性却忽视了理事的专业性,导致理事会组成吸纳的行业内专业技术人员较少。如学校理事会中教职工代表人数少、学校以外的教育管理专家也不多;医院理事会缺少医疗委员会成员、高级职业医生、医疗研究人员代表。同时,由于理事来自不同的单位,且理事的行政级别相差悬殊,在业务交流上也有一定困难。

  三、对策建议

  (一)加强宣传培训,营造良好社会氛围

  要通过各种形式向社会广泛宣传在事业单位建立健全法人治理结构的重大意义与部署安排,让各界知晓、理解并积极参与试点;通过编印资料、培训或座谈的方式,对举办单位和试点单位做好法人治理结构政策和改革举措的解读,提升他们对试点工作的认识水平和重视程度,引导他们积极投入到法人治理结构试点工作中来。

  (二)创新理事会组成模式,强化理事会作用

  强化理事会作用就必须增强理事能力。要适当减少理事会中政府工作部门人员比例,增强行业专家、学者、利益相关者代表的人数。如吸收具有专业技术优势的医疗委员会代表、教育咨询专家代表等懂专业、懂管理、懂行业发展的人士吸纳进入理事会,将理事会真正打造成为试点单位重大工作、重要人事安排、发展战略及方向等的重要决策机构。

  (三)与事业单位改革协同推进

  进一步理顺举办单位与事业单位的关系,转变对试点单位的管理方式,切实减少对其的微观管理和直接管理。加快推进事业单位去行政化工作,修改完善《试点工作实施意见》,指导各事业单位落实《试点工作实施方案》。会同市卫计委、科技局、教育局、文广新局进一步落实城市公立医院、科研院所、教育机构、文化机构法人治理结构自主权。

  (四)健全完善实行法人治理事业单位的绩效考核体系

  要不断完善绩效考核体系,对实行法人治理结构建设的公立医院、科研院所,以及市级试点的公共文化机构和学校,按照《市属实行法人治理结构事业单位绩效考核办法》,对其在服务经济社会发展、满足人民群众需求、理事会履职、章程执行以及内部制度建设等情况进行全面考核。切实做好考核结果的奖惩落实,提高考核结果的运用效力。

  (五)加强顶层设计,完善配套政策

  中央、省虽先后出台了相关指导性文件,但因目前的管理体制等问题,试点推进的阻力仍然较大。建议自上而下研究出台更具可行性和操作性的具体配套政策,在法律法规、人事制度、收入分配制度、养老保险制度、财政经费预算等方面形成一系列完善配套政策,使法人治理结构地位明确、运转顺畅、有据可依。

  (山东省淄博市编办供稿)

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