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新疆:博州统一社会信用代码建设实施情况调研报告(2017-2-9)
时间:2017年02月09日

长期以来,我国机构代码不统一,“多头赋码”“多码并存”的现象,导致各相关部门缺乏有效的协调管理和信息共享,存在着“信息孤岛”问题,影响了部门间信息共享和协同监管,增加了社会成本,降低了政府行政效能。2015611日,国务院正式出台了法人和其他组织统一社会信用代码的顶层制度设计,建立覆盖全面、稳定且唯一的统一代码制度。通过源头统一赋码,极大地方便了法人和其他组织办理注册登记和相关业务,促进了部门间信息共享和协同监管,降低行政成本,提高行政效能,为进一步简政放权、放管结合、转变政府职能奠定基础。本文首先介绍了统一社会信用代码的出台背景,然后结合博州实际情况,从多种机构代码体系共存情况回顾、统一社会信用代码赋码工作进展情况和有关问题的思考三个方面对其进行阐述,以期为机构编制系统统一社会信用代码赋码工作提供借鉴。

一、出台背景

我国对于法人和其他组织统一代码标识制度的建设,可以追溯到1989年,国务院发布了75号文《关于建立企业、事业单位和社会团体统一代码标识制度的通知》,推出了组织机构代码。27年来,由于缺乏国家层面的法律支持,组织机构代码没有像公民身份证号码一样得到广泛应用,多种机构代码体系仍然在各个行政管理系统中长期存在和使用,如工商注册号、纳税人识别号等。机构代码的不统一,导致各部门之间缺乏有效的协调管理和信息共享工作机制,严重阻碍了我国社会信用体系的建设。

20106月,国务院预防腐败工作联席会议召开第四次会议,确定由中国人民银行牵头,国家预防腐败局配合,会同有关业务主管部门共同研究落实建立社会信用代码制度。随后,在充分征求相关部委意见的基础上,中国人民银行制定了机构信用代码工作方案,建成了机构信用代码系统,2011年在湖南试点,并于2012年在全国范围内组织进行推广应用。根据这一方案,机构信用代码不影响现有代码的发放和使用,各类机构代码将并行使用,互不排斥,互相补充,不存在取代关系。机构信用代码仅作为现有代码连接的桥梁,实现信用信息共享。

20133月《国务院机构改革和职能转变方案》提出,要“建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度”。对于个人以身份证号码作为其统一社会信用代码,已获得社会各界的共识;但是,对于法人和其他组织的统一社会信用代码,由于种种原因,迟迟未能形成统一的方案。

20153月,李克强总理率领14部委负责人考察工商总局,提出年内实现“一证一号”的硬要求,各部门达成将统一社会信用代码应用于“一证一号”改革的共识。611日,国务院发布了33号文《关于转批发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》(以下简称“国发[2015]33号文”),正式明确了法人和其他组织统一社会信用代码的顶层制度设计,标志着自2014年以来社会各界关于“一证一号”改革的探讨和争论,终于画上了句号。国发[2015]33号文的发布,第一次在国家层面确定了统一社会信用代码的管理机制和地位,对于促进国家治理体系和治理能力现代化建设,推动社会信用体系建设,具有非常积极的作用。

二、博州多种机构代码体系共存情况回顾

实施统一社会信用代码制度之前,博州同全国情况一样,各个行政管理系统中存在和使用着多种机构代码体系,如组织机构代码、工商注册号、纳税人识别号、机构信用代码等各种全国通用代码和行业业务代码证照交互使用,概而论之,大体分为以下三类:

()组织机构代码证。1990年,我州质监部门开始赋予全州各类国家机关、事业单位、企业、社会团体、民间机构和其它依法成立的组织机构一个唯一的、始终不变的代码标识。根据《组织机构代码管理办法》的规定,对符合要求的各主体发放组织机构代码证,其登载事项有以八位数字(或大写拉丁字母)本体代码和一位数字(或大写拉丁字母)校验码组成的代码,并附有防伪条形码和机构名称、性质、法定代表人、地址等信息。

()法人登记类证书法人资格登记类证书是登记管理机关依法给核准登记或者备案的法人主体颁发的、确认其法人资格的法定凭证,各法人主体凭其申请刻制印章,开立银行账户和开展业务活动等。此类证书有以下三种常见类型:

一是工商部门制发的企业、个体工商户等营业执照。1989年,我州工商部门开始进行企业类法人登记发证工作,后来随着个体工商户、农民专业合作社等商事主体的增加,陆续扩大颁证范围。根据《企业法人登记管理条例》规定,对符合登记条件的商事主体发放《营业执照》,其登载事项也包括名称、住址、经营形式和业务范围、法定代表人(经营者)、注册资金、有效期等情况,每张营业执照都有唯一的15位注册号代码(6位行政区划登记机关码、8位顺序码和1位校验码),各类商事主体在8位顺序码的第一位用不同数字来区分体现。

二是机构编制部门制发的事业单位法人证书。1999年,我州机构编制管理部门开始负责事业单位的登记管理,20046月《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第411号)发布,将登记管理机关进一步明确为各级机构编制管理部门所属的事业单位登记管理机构。根据规定,州事业单位登记管理局对符合登记条件的事业单位发放《事业单位法人证书》,其登载事项包括名称、住址、宗旨和业务范围、法定代表人、经费来源、开办资金、举办单位等情况,每张事业单位法人证书都有唯一的12位数字事证号代码(1位机构码、6位行政区划码和5位顺序码)。

三是民政部门制发的社会组织法人登记证书。1999年,我州民政部门开始对民办非企业、非营利性社会团体(不包括政治团体、机构编制部门直接管理机构编制的群众团体、内部活动团体)进行登记管理。根据《社会团体登记管理条例》(国务院令第250号)的规定,对符合登记条件的社团法人发放法人登记证书,其登载事项包括名称、住所、宗旨业务范围和活动地域、法定代表人、活动资金和业务主管单位,每张社会组织法人登记证书上也有代码。

    ()业务相关类证书。除组织机构代码证、法人登记证外,从事生产、经营的机构和组织(纳税人)向税务部门申报办理税务登记还需要办理税务登记证,向银行申请开立账户需办理机构信用代码证,向社保部门办理社会保险交费需办理社保登记证,向统计部门报送统计数据需办理统计登记证等,这些证照都是统一社会信用代码证合并的对象。

诸如上述存在质监(组织机构代码证)、工商(工商注营业执照)、编办(事业单位法人证)、民政(社会组织法人登记证)、税务(税务登记证)等多部门赋码发证,各类机构代码长度、含义、作用不同。在法人和其他组织成立和行使管理职能过程中多次赋码,需要到多个部门申请办理各类代码,给各个法人和其他组织带来严重不便,也影响了同一主体信息比对,很大程度上增加了社会管理成本,降低了行政效率。

三、博州统一社会信用代码赋码工作进展情况

我州统一社会信用代码赋码工作(或称之为“三证合一”“五证合一”登记制度改革工作),于2015101日首先在工商部门全面启动,之后相继在机构编制和民政部门推行。

根据我国现行《民法通则》的规定,组织机构主要分为企业、机关、事业单位、社会团体以及其他组织机构,每个机构都有各自的批准成立或核准登记部门。统一社会信用代码的赋码载体分类参照批准或核准登记部门分类进行赋码,具体赋码载体主要分为以下三类:

    ()工商部门制发的工商营业执照。适用对象为企业、个体工商户和农民专业合作社。这类机构持原有的工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证等证照,统一更换为登载有统一社会信用代码的新版工商营业执照。截止目前,全州登记企业6644户,已换发新版《营业执照》4146户,换发率为69.3%,已基本达到自治区要求(年底前要完成70%)。

()机构编制部门制发的统一社会信用代码证书或事业单位法人证书。一是各党政机关、机构编制部门直接管理机构编制的群众团体原持有的组织机构代码证更换为统一社会信用代码证书,原组织机构代码证不再使用。二是机构性质为事业单位的,原持有的事业单位法人证书(事证号版)、组织机构代码证两种证书更换为新版事业单位法人证书(统一社会信用代码版)一种证书,原组织机构代码证不再使用。

截至目前,全州已办理机关、群团《统一社会信用代码证书》93个,完成任务总额的25%;已登记事业单位总数696个,已换发新版《事业单位法人证书》508个,换发率为73%        

()民政部门制发的社会组织登记证书。社会团体、民办非企业、基金会等社会组织,原持有的旧版社会团体法人登记证书、基金会法人登记证书、民办非企业单位法人登记证书和组织机构代码证两种证书更换为登载有统一代码的新版登记证书。截止目前,全州已登记社会组织(含社会团体和民办非企业单位)277个,换发新版证书157个,换发率为56.7%

此外,我州还有司法、工会等部门依照各自的管理权限分别对公证处、律师事务所和基层工会以许可证书或登记证书为载体进行赋码。

需要说明的是,统一社会信用代码制度改革是将各机构和组织原持有的组织机构代码证、税务登记证和旧登记证(照)等全部改为使用相应登记管理部门发放、以统一社会信用代码为编码的新登记证(照)一种证书,质监部门办理《组织机构代码证》的业务已经全面取消。

四、建立统一社会信用代码制度有关问题的思考

一是统一社会信用代码管理实施主体多头化的问题。建立统一社会信用代码制度的特点之一是“源头赋码”,涉及到的登记管理部门达10多家,但仍存在部分组织机构赋码主体或载体不明确的问题。就博州遇到的实际问题来说,社区居委会、村委会作为群众性自治组织,其统一社会信用代码赋码主体至今不明确。就此问题,博州事登局曾请示自治区事登局,区事登局答复说居委会、村委会未纳入机构编制管理,不能受理。博州党委编办又与博州民政局积极协调沟通,明确全州59个社区居委会(其中博乐市41个)、223个村委会统一代码赋码问题。博州民政局经请示自治区民政厅答复说,民政部门不受理社区居委会、村委会统一代码赋码工作。为了不影响各社区居委会、村委会正常工作,博乐市党委编办在没有明确规定的情况下请示州事登局先行受理了10个社区居委会赋码工作,列入“其他类”机构类型。10月初,区事登局通过网上赋码系统发现此问题,并要求州事登局说明情况。此后,博乐市编办立即停止了对社区居委会、村委会的赋码工作,社区居委会、村委会依然面临办证难的问题。

经查询,关于赋码载体,国家发展改革委财政金融司于20151224日主持召开过法人和其他组织统一社会信用代码载体协调会,全国组织机构代码管理中心对《协调会纪要》进行了转发。《协调会纪要》中提出“居民委员会、村民委员会,建议由民政部门赋码,请民政部研究提出意见。”建议提出已将近10个月,民政部门对此问题仍没有提出具体措施,给赋码工作的顺利开展造成影响。

二是制定出台统一社会信用代码法律法规的问题。统一社会信用代码制度推行一年以来,整体收到了良好的效果和社会反映。但就具体工作而言,统一社会信用代码制度缺少科学合理的法律依据。就机构编制部门负责的机关、群团赋码工作来说,作为一项新承接的工作,除了上级部门印发的有关文件之外,没有明确的法律法规指导工作,致使工作中遇到不少问题。比如,机关内存在的议事协调机构、临时性机构按照什么机构类型进行赋码,如何正确界定法人和非法人,法人和非法人的《统一社会信用代码证书》在使用过程中有什么区别,除了机关、群团和事业单位,“其他类”机构类型具体包括哪些,等等问题,都需要法律法规给予答复。

国发[2015]33号文件也明确提出,“推动制定法人和其他组织统一社会信用代码条例,形成实施统一代码的强制性国家标准”。今年6月,中央编办举办业务培训班,就研究制定的《机关、群团统一社会信用代码管理暂行办法》征求意见,正式条文尚未发布。现行的关于组织机构登记管理的法律法规还有《民法通则》、《事业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《企业法人登记管理条例》等,按照统一社会信用代码制度建设的要求,以及法律法规内容本身与当前实际不相适应的问题,这些法规法规均急需修订调整。至于是制定统一的管理条例,还是各部门分别制定或修订各自的管理办法,还是一个值得思考的问题。

三是统一社会信用代码信息合理高效应用的问题。统一社会信用代码制度的建立是为了社会信用体系服务,这其中必然涉及到相关信息的采集、归整、读取等环节,隐私机密信息是否采集、信用信息的量化认定和信用信息高效快捷方便的获取都是需要我们面对的问题。据了解,全国统一信用信息共享交换平台已于2015年底开通,按照“先上线、后完善”的原则,各省与全国统一共享交换平台逐渐实现对接,新疆将在2017年底建成全疆统一的公共信用信息平台和信用信息平台。

统一社会信用代码制度是我国社会主义市场经济发展的基础制度,是一项行政管理体制与大数据信息流融合的产物,涉及我国经济社会发展的各个方面,实施方案的出台具有总揽全局的重要意义,在具体的实施过程中,需要我们各级管理部门统筹协调,通力合作,把行政管理与信用信息建设统一起来,建立起完善的统一社会信用体系,为信用中国建设提速、加码。

 

            (新疆博尔塔拉蒙古自治州党委编办供稿)

 

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