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贵州:事业单位法人治理结构内部制度建设的探索(2017-2-9)
时间:2017年02月09日

2014年,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》,其配套文件《关于建立和完善法人治理结构的意见》(以下简称《意见》)中明确要求“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”,并从建立健全决策监督机构、明确管理层权责、制定事业单位章程等方面对公益性事业单位如何建立和完善法人治理结构提出了明确要求。这就为从深层次上探讨建立和完善法人治理结构内部制度这一课题提供了理论可能与现实意义。本文拟就事业单位法人治理结构内部制度建设提出一些思考和设想。

一、事业单位法人治理结构内部制度的内涵、作用及意义

 (一)定义、内涵

内部制度是事业单位为了维护正常的工作、学习、生活等方面的秩序,保证国家各项政策的顺利执行和各项工作的正常开展,依照法律、法规、政策而制定的具有法规性或指导性与约束力行为规则和实施机制。总之,制度建设是一切管理体制正常运行的保障,好的管理体制必须有好的内部管理制度予以支撑。健全相关事业单位法人治理结构建设内部制度是事业单位法人治理结构良好运行的重要保障,为研究制定事业单位法人治理准则,明确治理结构的基本原则、组织框架、职责定位及法人治理结构的建立运行提供了指导和规范作用。

 (二)作用及意义

 1、建立健全事业单位法人治理内部管理制度是科学决策的基础。领导的决策是否科学,是否取得预期的效果,主要看在决策过程中是否按照规定的程序,是否听取、征求民主意见,这需要有一系列的规章制度加以规范。制度是维护公平、公正的有效手段,是我们做事的底线要求,违反了制度,就要受到惩罚;在各项决策过程中,要紧紧围绕本地区、本单位的工作实际,作出科学的决策,才能推进工作有效开展。

2、建立健全事业单位法人治理内部管理制度是规范试点单位行为的准则。制度是规范单位活动的行为准则,具有强制力和约束力。任何一个单位和个人必须在法律法规范围内开展活动,制度建设也应该结合单位的实际,做到能用、管用、实用,不能“高大上”,也不能“小偏缺”。要力求实事求是,力求科学性、有效性,这样才能规范单位的活动。因此,必须有一套科学的管理制度,来规范理事会、管理层、监事会的行为,这就是制度。

 3、建立健全事业单位法人治理内部管理制度是试点工作取得实效的保障。制度是我们工作实现目标的保障,一个管理体制在组织架构和运行机制确立后,要求要有健全的制度来加以明确,以达到预期的目的。事业单位法人治理工作主要目的是开展事业单位法人治理结构工作,重在探索完善政事分开、管办分离的有效途径,落实事业单位法人自主权;规范治理模式,创新事业单位管理体制和运行机制;强化公益属性,扩大公众参与,加强对事业单位的监督管理。最终目标在于逐步构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制,切实提高事业单位的公益服务能力和水平。为此,必须有一套符合法人治理工作需要的管理体制,才能确保改革取得实效。

如何设计出一套符合事业单位实际,科学、有效的内部控制制度呢?笔者认为,一是内部管理制度必须符合国家有关法律法规的规定,才能确保国家的法律法规在单位得到贯彻执行。同时必须以制定的章程为基础,紧紧围绕章程制定各项制度。二是内部管理制度应考虑单位各科室、岗位及其职责权限的实际情况,即要有针对性,又要有操作性,才能保证各科室各岗位能较好地履行职责。三是内部管理制度是一个动态的过程,随经济社会发展和不同时期的环境变化而改变。制度不是僵死的教条,与业务相关的法律法规的修订,单位的业务范围发生变化等情况密切联系,随它们的变化而变化。为此,各单位应根据这些变化,与时俱进地对制度进行修订和完善,使之更好地发挥监督和控制作用,也才能适应新形势新任务的要求。

二、目前事业单位法人治理结构内部制度建设的现状、取得成效及存在问题

(一)现状

从我州各试点单位和这次二省一自治区的考察中看,各试点单位结合自身实际在监督机制、激励机制、重大决策程序、约束机制、民主管理、财务管理和工作机制等多方面建立健全相关的事业单位内部制度。如制定了《章程》,明确了理事会、监事会议规则和理事、监事职责任务,以及相关事项的办理、报批和备案流程;建立了理事会决策失误追究制度、试点单位法人年度报告公示制度、信息披露制度、财务审计制度、管理层报告工作制度,建立自主用人机制,建立收益分配合理补偿机制,建立岗位绩效考核机制,院(校)长基金使用方案,建立各行业,行业内各科室岗位管理机制,以及一系列内部管理制度,少则10多项,多则251项。具体内容如下:

1、事业单位法人治理结构建设试点单位《章程》。章程是组织、社团经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的法规文书,是一种根本性的规章制度。章程与规则的关系类似于宪法和法律。

事业单位章程,是指事业单位依据《条例》和党委政府相关部门批准设立文件、依法制定的、规定事业单位名称、住所、宗旨和业务范围、开展业务活动、组织机构、管理制度等重大事项的基本文件,也是事业单位法人必备的规定、事业单位组织及开展业务活动基本规则的书面文件。事业单位章程是事业单位意思表示,载明了事业单位组织和开展业务活动的基本准则,是事业单位的宪章。事业单位章程具有法定性、真实性、自治性和公开性的基本特征。总之章程是一个单位运行宪法,是各项制度制定和运行的基础,有好的章程才能有好的内部制度。

2、健全监管机制 (基本制度)。从国务院《关于建立和完善法人治理结构的意见》到《贵州省事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》直到各市州出台的《实施意见》,以及试点单位制定的章程,都将健全监管机制作为基本制度来确立。4项:决策失误追究制度,年度工作报告制度,重要信息披露制度,绩效考评制度。这体现了监管制度的建设是法人治理结构建设工作运行的关键和保障。

决策失误追究制度。即理事会决议违反法律、法规和事业单位章程规定导致决策失误,致使本单位遭受严重损失或者造成严重后果的,在表决中投赞成票的理事应承担相应责任,并由事业单位章程根据理事的来源具体确定责任类型与内容。  

年度工作报告制度。 事业单位要对年度工作情况进行总结、评佶,编制年度报告并提交举办单位、登记管理机关以及其他相关部门。年度工作报告的内容主要包括本年度发生的重要决策、重要活动、预算执行情况、计划与目标的完成情况、主要财务状况等。

重要信息披露制度。事业单位应当严格按照法律、法规和本单位章程的规定,真实、完整、及时地公开本单位章程、法人登记事项、主要业务活动情况等应公开的重要信息,接受社会监督。事业单位涉及人民群众切身利益的重大事项,应按有关规定进行社会公示或者听证。社会公众可以通过事业单位重要信息公开等,对事业单位进行监督。

绩效考评制度。即实行由事业单位登记管理机关或者独立第三方机构对事业单位运行情况进行绩效评价的制度。评价主体应当结合不同事业单位的特点,制定科学的绩效评价标准和程序。绩效评价结果作为理事选聘、管理人员任免和机构编制事项调整等的重要依据。通过建立此项制度,机构编制部门可以通过绩效评价机制、章程审核备案制度、年度报告公示制度等对事业单位的管理运作进行监督。

    3、在《章程》、基本制度建设的基础上,各事业单位法人治理试点单位也结合自身的实际,建立了各项促进法人治理结构建设运行的内部制度。如:在激励机制上,制定了审计和绩效评估制度,绩效工资分配方案,岗位竞(续)聘考核实施办法,奖惩办法,质量奖励方案,激励机制实施方案,绩效目标考核制度,用人用工、工资分配等激励约束制度等。在监督管理上制定了信访投诉管理制度,重大事项公开制度,理事会、领导决策失误责任追究制度,奖励基金暂行管理办法,理事会年度工作报告制度,理事、监事成员监督制度,章程执行办法,校长(院长)奖励基金暂行管理办法安全管理制度等。在人事制度上,建立了岗位设置方案,岗位聘用实施方案,岗位竞(续)聘考核实施办法,职称评聘方案,全员聘用制度,职工竞聘上岗实施方案,聘用办法及管理规定等。在人员管理上,建立了岗位职责,岗位设置及工作量规定,职工请假销假制制度,职工工作纪律等。在财务管理上,制定了办公用品采购、发放管理制度,工程建设招标管理制度,财务管理制度,产权管理制度,物品采购制度,教学经费、物品建帐管理规定,大型设备管理制度器械、高值耗材的采购管理制度,经费、物品建帐管理制度等。在民主管理上制定了重大事项听证和质询制度,信息披露制度,事会信息公开制度,上级党组织参与研究重大事项决策机制,信访投诉管理制度,知情同意管理制度等。在各行业管理上试点单位中不同行业、不同部门也根据各自的工作需要,制定或细化内设科室和具体业务的相关制度。如:学校2014--2016年发展规划,学校2015年招生工作实施方案,学校IS09000管理体系质量手册等;医院有:妇科围手术期管理制度,妇科抢救设备管理制度,传染科感染管理制度,传染科医疗垃圾管理制度,药剂管理制度,医院手术分级管理制度等。

总之,严格执行事业单位法人治理内部制度,有利于促进试点单位工作的开展工作,提高其公益属性。笔者根据我省和外省考察了解,贵阳市二医、黄平县人民医院、四川新都第二人民医院、陕西汉阳陵博物馆等单位在推进事业单位法人治理结构中获得巨大成功,是与其建立健全内部制度分不开的。

(二)内部制度建设和运行中主要做法、取得的经验及效果

一是突破常规,建立自主用人机制。全面落实试点单位用人自主权,试点单位根据紧缺急需人才的需求和编制空缺情况,拟定人才引进计划,实行编制使用备案制,不受年度用编计划限制,吸纳引进的持执业证书人员充实试点单位人才储备,如黄平县人民医院在2016年,有8名持执业证书医师引进到医院进行试用。

二是事财匹配,建立收益分配合理补偿机制。按照财力与事权匹配原则,调整收益分配关系,依据相关政策规定和法律法规提供相关的服务,收益通过分成方式,按业务收入的1%提取风险基金,按当年非财政拨款结余的50%提取事业发展基金,40%提取职工福利基金,10%提取院长(校长)基金用于优秀职工、紧缺急需人才、高层次人才的奖励。如:四川新都第二人民医院在改革取得效益的前提下,逐步提高医院人员经费支出占业务支出的比例(原则上不得超过50%),调动了干部职工工作的积极性。 

三是科学设置,建立科室岗位管理机制。目前,部分试点单位在开展岗位设置时,全面推行因需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的岗位管理制度,实行了聘任制,有利于打破传统“吃大锅饭”的工作模式,提高了事业单位公共服务水平。如黔东南民族医药研究院,在改革中2次因工作需要自行调整岗位设置,(提交编制部门备案)有利推进了工作的开展。

四是考评挂钩,建立岗位绩效考核机制。目前部分的试点单位出台了《试点单位绩效考核办法》,全面推行精细化管理岗位绩效工资制度,实行“多劳多得、少劳少得”,在绩效工资分配方面向一线、高风险岗位、业务骨干、贡献突出同志倾斜,打破过去讲资格,完全论职称、职位高低评绩效的常规。同时,还制定“明确、具体、可操作性强”的责任目标,层层签订责任状,使人人肩上有压力,个个身上有责任,促进行试点单位责任目标的落实。

(三)存在的问题

1章程的制定。一是章程的制定结合实际不够,以模式为标准,结合实际少。从我州各试点单位情况看,试点单位的章程大多都是以国家局的模式套制,虽说不同程度的结合本单位实际,但也不能跳出模式的框框。如:大部分章程中都写有“理事应具备履职的知识和能力,熟悉并遵守有关法律法规和政策,根据本单位宗旨,忠实、诚信、勤勉地履行职责”这句本身没问题,写得很好,但在理事人选根本达不到,套用模式的章程中一般都将理事人选订为“三三制”,甚至政府部门的理事占理事的半数以上,在一些专业性强的事业单位来说,由于不懂行,又不是派驻单位的主要负责人,解决不了问题,也提不出合理的意见和建议,何来“履职的知识和能力”。所以产生了一些理事不履职的现象;再如一般章程中都写到“本单位行政负责人及其主要管理人员产生方式为:由理事会提名,按照干部人事管理权限报相关部门备案。”就有不完善和受限的成分,章程的严肃性又从何来等。

2、基本制度作用发挥不明显。理事会按照章程和相关规定的要求及实际需要,建立了“年度工作报告制度”、“绩效考评制度”、“决策失误责任追究制度”、“重要信息披露制度”,但由于理事大多是由政府相关行政部门及主管部门所委派,来源分散,各部门统筹不足,各行其事,未能很好的了解研究试点单位发展的具体状况,未能为试点单位的决策提供意见及建议,理事会中不能有效地进行决策,相关制度也就未能很好地开展执行。另外,虽然通过实施这些基本制度,强化了社会对事业单位的监督作用,但因目前事业单位法人治理结构的相关社会条件还不成熟,理事会运行还不够顺畅,使基本制度仅停留于纸面。

3、审计和绩效评估、财务方面的重大事项公开等制度执行困难。政府是事业单位的主要投资主体、所有者,事业单位拥有的资产管理方面权限很少,涉及资产的变化、流动需经主管部门、财政部门层层审批,事业单位法人财产权无法落实到位,产生不了专业执行层,也缺乏内部监督制衡的积极性。因此,对于理事会的审计和绩效评估、财务方面的重大事项公开等制度的执行受到一定的影响。

4、内部制度配套支持不力。关于事业单位法人治理结构,国家至地方的配套政策较少,事业单位法人治理结构的运行方向不够明确,也导致一些制度执行困难。

5管理机制不健全。虽然已成立理事会、监事会,但理事、监事履职评价有待完善;不称职理事、监事人员解聘调换等管理机制制度还有待进一步探索建立健全。

6部门简政放权力度不大,自主权落实不够到位。政府、财政、人社等部门权力下放不够,如:在落实政府购买服务上,政府对试点单位投入少,试点单位维持基本运行都存在困难,在购买服务上更困难;人社部门对引进的人员(编制内)管控过多,招聘过于死板,导致难以引进人才,出现有能力的人员进不来,在岗有能力的人员不稳定的现象,使试点单位的人事自主权得不到充分发挥;岗位设置、职称评聘等方面受制于人社方面相关制度的制约,真正落实这方面的制度有一定的困难。有的举办单位角色转变不到位,重视程度不够,放权不充分、不彻底,在职能部门放权的同时,举办单位有集权的现象,自主权没有充分落实,制定的相关内部制度形同虚设。

从试点这几年来看,自主权落实好的单位,各项内部制度的执行就好,理事会运行就顺畅,单位各方面的发展就好。

三、下步推进事业单位法人治理结构内部制度建设的意见建议

(一)建立事业单位法人章程审查论证会制度

试点中,我们发现,实行理法人治理结构建设试点的事业单位章程,均由举办单位和事业单位制定,或不从实际出发,或完全套用《章程》范本,责权不明、权责不一。建立事业单位法人章程审查论证会制度,由登记管理机关组织召开举办单位、事业单位、相关利益方、专家学者等参加的论证会,审查章程制定的科学性、规范性、公正性、可操作性,修改完善章程内容,体现各方利益,有利于建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理和运行机制。

(二)建立理事会理事、监事学习培训制度

事业单位法人实行理事会治理结构,聘任理事、监事参与治理是一项全新的制度,理事、监事能力素质和职业素质,决定了参与决策管理工作的水平。因此,建立理事、监事学习培训制度,有利于提高其履行职责的能力。登记管理机关协同有关部门组织开展多种形式培训学习,将促进事业单位法人治理结构建设。

(三)试点工作考核评估机制建立

 试点工作考核评估机制应贯穿整个试点工作的全过程,建立考核评估实施的主体应为专门的政府法人治理结构建设考评部门采取年度考评的方式,纳入目标绩效考核并与财政经费预算挂钩,建设情况优秀的适当奖励,考核对象应包括牵头单位(编委办)、举办单位,实施单位及理事成员单位。考核评估的内容及指标应以大部分共性指标和单位个性指标加分指标进行。从而保障各部门的联动性,避免“多头冷”的情况出现。同时根据行业特点,制定科学的绩效考评标准和程序,对事业单位的运行状况、服务质量和社会效益等进行考评,考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。

(四)深化人事制度改革

建立完善聘用制度和岗位管理制度,变身份管理为岗位管理,定编不定人,形成能进能出、能上能下的灵活用人机制,使事业单位现行聘用制度成为实质上的聘用制。

(五)建立科学的绩效考核体系

按照社会效益和经济效益相统一的原则,确定各行业绩效目标考核总指标。

(六)加强顶层设计政策配套到位,落实各项自主权

要有效推进事业单位法人治理结构,完善内部制度建设,做好顶层设计是关键。法人治理结构的运行效果与配套政策的改革进度、完善程度密切相关。缺乏成熟的配套制度或者有了自主权而没能有效行使,都会制约法人治理结构的运行。要把法人治理结构的建设、运行与相关配套政策改革的进程有机结合,并用好、用活现行配套制度赋予的自主权。建立健全事业单位法人治理结构工作不是一项单项改革,涉及减政、放权、投入等政策支持,需要多部门协作,建议顶层设计充分落实自主权:如人事管理方面,运行管理方面,收入分配方面上级部门应制定一些具体要求的纲领性文件和配套措施。简政放权,为试点单位松绑,发挥部门联动作用,才能使内部制度得以贯彻落实。

 

           (贵州黔东南州事业单位登记管理局供稿)

 

 

 

 

 

 

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