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贵州:凯里市县级公立医院法人治理结构建设制度性建设研究与探索(2017-2-9)
时间:2017年02月09日

2014年,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》,其配套文件《关于建立和完善法人治理结构的意见》(以下简称《意见》)中明确要求“面向社会提供公益服务的事业单位要探索建立和完善法人治理结构”,并从建立健全决策监督机构、明确管理层权责、制定事业单位章程等方面对公益性事业单位如何建立和完善法人治理结构提出了明确要求。这就为从深层次上探讨建立和完善法人治理结构制度性工作这一课题提供了理论可能与现实意义。本文拟就凯里市县级公立医院法人治理结构制度性建设提出一些思考和设想。

一、我国事业单位法人制度产生的历史沿革及存在的问题
   (一)事业单位法人制度产生的历史沿革

与国外相比,我国法人建立制度相对较晚,大致可以分为如下几个阶段: 
  1.事业单位法人地位确立阶段(1978年党的十一届三中全会-1992年党的十四大)。1986年颁布并实施的《中华人民共和国民法通则》首次以基本法的形式确认法人制度,并规定法人应当具备的条件是:“依法成立;有必要的财产或经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。”同时,将法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。此法的颁布不仅从法律上明确了事业单位的法人地位,也为事业单位分类管理奠定了法理基础。 
  2.事业单位法人建设局部推进阶段(1992年党的十四大-2002年党的十六大)。1998年,国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》,对事业单位实行法人登记制度,从登记和监督管理等方面提出具体要求,凡是符合事业单位法人登记条件的发给《事业单位法人证书》,这对事业单位维护自身权益和进行规范服务具有重要的指导意义,也标志着事业单位在实际操作层面取得了法人主体资格。 
  3.事业单位法人建设全面攻坚阶段(2002年党的十六大-至今)。2005年《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的颁布实施,标志着事业单位登记管理的法律法规体系得到逐步完善,对事业单位法人应当具备的条件、产生程序、应履行的职责等进行了明确规定,并在我国正式提出了“事业单位法人治理结构”概念,规定“申请事业单位法人设立登记的单位,应当具备规范的名称和组织机构(法人治理结构)”。2008年,党的十七届二中全会在全面部署行政管理体制改革的同时,明确了分类推进事业单位改革的基本思路,特别是对主要从事公益服务的事业单位建立和完善法人治理结构、加强政府监管等内容作了重要论述。新近颁布的《关于建立和完善法人治理结构的意见》对建立和完善法人治理结构的目标要求、主要内容、实施步骤等做了进一步的明确。20113月,党中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》,对新形势下事业单位改革进行了全面部署,提出今后5年要在完善法人治理结构改革方面取得较大突破。7月,国办印发了关于分类推进事业单位改革的9个配套文件,其中《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》专门就法人治理结构建设工作进行了部署。这两个文件的出台,为我们推进法人治理结构建设提供了政策依据。20122月,经中央编办领导批准,国家事业单位登记管理局印发了《事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》,提出“今后5年,要按照统一指导、分级分业负责的原则,在面向社会提供公益服务的事业单位中选择一批具有广泛代表性的单位作为试点,总结建设经验,研究基础性、普遍性问题,在思想认识、制度建设、运行质量以及解决制约法人治理结构建设的关键问题等方面取得实效,为2020年建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的事业单位管理体制和运行机制奠定基础”的基本目标,明确了试点工作原则、主要任务、具体工作安排及保障措施,为指导推进事业单位法人治理结构建设试点工作提供了依据。

(二)当前事业单位管理体制存在的突出问题

这些年来,我国事业单位改革取得了明显成效,积累了宝贵的经验,但相对于经济体制改革和行政管理体制改革,还显得十分滞后,特别是在事业单位管理体制方面还存在着许多突出问题,在一定程度上阻碍了社会公益事业的发展。归纳起来,主要有几个方面:

一是事业单位的功能定位不清。事业单位是从事公益服务的,公益性是事业单位的基本属性。但由于历史原因,目前还有部分事业单位政事不分,政企不分,功能定位不清晰。

二是事业单位的内部运行机制不健全。事业单位在一定程度上存在着人浮于事、效率低下的问题,根本的原因是内部运行机制不能适应事业单位自身的特点和市场竞争机制的要求,事业单位工作人员的积极性和创造性得不到充分调动,有人没事干,有事没人干,缺乏自主服务的动力和活力。

三是对事业单位的管理体制缺乏科学性和合理性。政府部门投入大量的精力,直接参与所属事业单位人、财、物的具体管理,在一定程度上既限制了事业单位自主权的行使,又分散了其自身对社会公共事务、行业发展规划管理的精力,影响了社会管理职能的有效履行。其次,在管办不分体制下,政府部门既是裁判员又是运动员,极易从本部门和所属事业单位的利益出发来考虑问题,很难实现公平竞争的市场环境,阻碍了公益事业的全面发展。

四是监管体制还亟待完善。这些年来,在放权搞活的同时,一些事业单位为“与市场经济相适应”纷纷加快了市场化的步伐,个别领域甚至出现了过度市场化的倾向,背离了事业单位特有的社会功能和社会责任。尤其在教育和医疗卫生领域,一些事业单位出于经济效益考虑,严重偏离公益目标,导致乱收费、上学贵、看病难等问题日趋明显,成为社会各界普遍关注的焦点。产生这些问题的根源在于放权搞活后,没有建立起相应的约束机制和监管制度,出现了一定程度的管理空白。

二、凯里市县级公立医院法人治理结构改革现状

(一)  县级公立医院的规模和结构

凯里市县级公立医院有凯里市第一人民医院和凯里市中医(苗医)医院。市一医院有在编人员335人,聘用职工188人;管理岗位4人,工勤技能人员64人,副高职称41人,中级职称119;有编制床位300张,实际开放床位302张。市中医(苗医)医院有编制58人,在职职工94人,其中:编制内人员53人、聘用职工41人;管理岗位4人,工勤技能人员1人,副高级职称7人,中级职称8;有编制床位100张,实际开放床位100张。

(二)县级公立医院的法人治理结构管理模式

决策层的组织形式是理事会,其人员结构:政府相关部门5人,举办单位2人,医院领导班子4人,职工和服务对象代表分别为2人。理事会依照法律法规、国家政策、行业规划和本单位章程的有关规定开展以下工作:拟定和修改本单位的章程;拟定本单位的发展规划;审议和决定本单位重大业务事项;负责本单位管理人员的任免或任免提名;审议和批准本单位的财务预决算;审议和批准内部职工的收入分配方案;监督管理层执行理事会的决议;拟定单位合并、分立、变更、解散的方案;法律法规和本单位章程规定的其他工作。

管理层是理事会的执行机构,由县级公立医院院长及其他主要管理人员组成。管理层向理事会负责,按照事业单位章程和在理事会的领导下,履行下列职责:拟定业务活动计划;组织开展业务活动;管理本单位财务和资产;向理事会提出一般管理人员的任免建议;负责一般工作人员的聘任和管理;执行理事会的其他决议。管理层应定期向理事会报告工作。

监事会由派驻县级公立医院纪检监察、职工代表等人员组成。监事会成员为3名,设监事会主席1名,监事2名。负责对县级公立医院理事会、管理层履行职责的情况和财务情况进行监督,对举办单位负责,并不得凭借监事身份,从县级公立医院牟取个人不当利益或领取作为监事的报酬。

(三)县级公立医院法人治理结构制度性安排形式

组织架构设计:决策、监督层和执行层是治理结构的基本组织形式。决策层的组织形式是理事会。理事会是县级公立医院的决策机构,负责对本单位的重大事项进行决策,并对管理层执行决策层决议事项有关情况进行监督。

管理层是理事会的执行机构,由县级公立医院院长及其他主要管理人员组成。管理层向理事会负责,按照事业单位章程和在理事会的领导下履行职责。监事会负责对县级公立医院理事会、管理层履行职责的情况和财务情况进行监督,对举办单位负责。

职责定位设计:明确职责定位是事业单位法人治理结构良好运转的前提和基础。理事会依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作,接受监督层的监督,管理层向理事会负责,在理事会的领导下,按照《章程》的相关规定开展工作。决策层、管理层、监督层三者既协调一致,又相互制约,达到决策科学、管理有序、监督有效的目标。

明确医院的理事由内部和外部理事构成,内部理事由理事长、院长、职工代表、专家代表等组成。外部理事由社区代表、政协委员、服务对象等组成,经市县级公立医院管理委员会同意后,由医院理事会直接聘任,有效强化了公立医院的法人主体地位,为举办单位向公立医院放权创造条件,真正落实公立医院法人自主权,增强公立医院内部活力,形成能进能出、能上能下的用人制度,激发公立医院发展动力。

内部管理制度运行模式设计:一是实行理事会领导下的院长负责制。医院院长由举办单位提名,理事会任免,报组织和人事部门备案。院长作为拟任法定代表人人选,经登记管理机关核准登记后,取得本医院法定代表人资格。院长向理事会负责,负责执行理事会的决定和决议,提名和聘用副院长,管理医院日常事务。二是推进人事制度改革。建立以岗位管理、全员聘用的人事制度改革,打破在编和非在编人员的身份界限,打破论资排辈的老思想,破除职务、职称存在的“终身制”,不拘一格用人才,建立以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准的人事管理制度,实行全院竞争上岗,按照公开、公平、竞争、择优的原则,引入竞争激励机制,采取公开考录、竞争上岗等形式选聘,例如院长(由理事会聘任)聘任副院长,副院长聘任各科室主任和护士长,各科室主任和护士长聘用专业技术人员和护士。在编和非在编人员一视同仁,可实行“低职高聘”或“高职低聘”,形成人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的管理格局。三是推进医院内部分配制度改革。建立以岗位工作量、医德医风、服务态度、临床医疗技术水平为主的综合绩效考评取酬制度,来替代现有的以经济收入挂钩进行再分配的单一管理模式。引导医务工作者在工作中因病施治、合理检查、合理用药,摒弃逐利行为,从服务态度、医疗质量、优质服务等方面进行量化和再分配,不仅减轻了老百姓的医疗负担,带来真正的实惠,还调动了医务工作者的积极性和工作效率,为医院自身的发展锦上添花。四是加强党的领导。发挥党组织在事业单位的政治核心作用是中国特色社会主义在事业单位法人治理结构中的重要体现。落实党管干部和理事会用人自主权相统一的原则,理事会与党组织成员通过举办单位或民主推荐提名等方式进行“双向进入,交叉任职”,确保党组织成员按一定比例进入理事会和管理层,参与医院的决策与管理。保证党的基本路线方针政策在公立医院的贯彻执行,确保公立医院的公益属性。

三、目前凯里市在法人治理结构制度性安排工作中存在的问题

一是宣传力度不够,缺乏共性认识。公立医院对建立现代医院管理制度,开展法人治理结构建设工作重视不够,认识不足。重业务、轻管理,没有把法人治理结构建设作为公立医院改革的一项基础性、制度性保障工作来抓,习惯于传统工作方法和思维方式,改革不主动、不积极,按部就班、被动接受。同时,建立健全法人治理结构是对医院管理体制的重大变革,由于宣传不到位,一些医务工作者在认识上有误区,对改革心存疑虑,甚至有抵触的情绪。如:市登记局和市医管办工作人员去市一医和市中医(苗医)医院做公立医院法人治理结构建设工作问卷调查,到市中医院,有医务工作者现场公开表示,这是“做过场,走形式”;市一医的个别医务工作者对调查表不屑一顾,“事不关己、高高挂起”,犹如自己与此事没有多大关系。

二是领导体制不理顺。法人治理结构建设工作由县分类推进事业单位改革工作领导小组统一领导,法人治理结构建设工作又是公立医院改革的内容之一,公立医院改革又有公立医院管理委员会和领导小组,造成了领导层过多,各履行各的职责,不便于政策和工作的统一。

三是政府、财政、人社等部门对医院的权力下放不够,如:政府对县级医院投入不够,未能体现医院的公立性,人社部门对医院引进的人员(编制内)管控过多,招聘过于死板,导致医院难以引进人才,出现有能力的人员进不来,有能力的人员不稳定,需给医院充分的人事自主权;有的举办单位角色转变不到位,重视程度不够,放权不充分、不彻底,在职能部门放权的同时,举办单位有集权的现象。

四是体制运行不健全。由于事业单位行政级别没有取消,理事会如何处理好与举办单位和管理层之间、管理层与理事会和举办单位之间的关系都是一个长期研究的问题,虽然在运转上原则上不存在什么大的问题,但可能在今后的运行中会出现这样那样的扯皮、推诿等问题,会阻碍改革的进程和成效。

五是事业单位分类改革政策不配套。由于人、财、物等管理权限分属不同的部门管理,不同的部门有政策限制,不能在支持事业单位法人治理工作政策上形成统一的意见,也不能达到开展法人治理结构的要求,不能满足现实工作的需要。如医院取消行政级别,院长实行聘用制,其工资福利待遇怎么确定、交流升迁职级怎么认定等没有相应的政策作支撑。医院取消编制或者实行编制备案制后,在总量确定、财政投入、人员队伍管理等方面还存在诸多问题。目前,在西部欠发达地区,财政投入有限,编制仍然是吸引人才、留住人才的有利条件,如果取消编制管理,必然会导致人才流失或招不到人才的现象发生。

六是公立医院法人治理结构建设工作考核评估机制难以建立。针对公立医院法人治理结构建设推进,至今没有形成统一考核意见,考核指标无法具体化和数字化,以至于法人治理结构建设工作考核评估机制难以建立。

四、推进凯里市公立医院法人治理结构制度性安排意见建议

(一)加强宣传,争取社会各界支持

市医管办应督促县级公立医院加大宣传,积极做好相关政策的解释和说明工作,扩大改革的影响力,让广大医务工作者都参与进来,积极支持法人治理结构建设工作,营造良好的改革氛围。

(二)要建立完善相关机制

确保县级公立医院法人治理结构规范建设、有效运行,在探索完善相关配套政策的同时,还需要建立健全相关运行机制。

1、建立县级公立医院法人章程审查论证会制度。工作中,我们发现,实行理事会治理结构的县级公立医院章程,均由举办单位和县级公立医院制定,或不从实际出发,或完全套用《章程》范本,责权不明、权责不一。建立县级公立医院法人章程审查论证会制度,由登记管理机关组织召开举办单位、县级公立医院、相关利益方、专家学者等参加的论证会,审查章程制定的科学性、规范性、公正性、可操作性,修改完善章程内容,体现各方利益,有利于建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理和运行机制。

2、建立登记管理机关委派理事或监事制度。登记管理机关是监督县级公立医院公益服务水平有效发挥的职能部门,也是县级公立医院法人登记管理的主体机关。因此,建立登记管理机关委派理事或监事制度,向县级公立医院法人组织委派理事或监事是职能所在,特别指导县级公立医院建立法人治理结构建设是任务所需;登记管理机关工作人员担当理事或监事,有利于全程跟踪试点效果,总结经验,发现问题;有利于发挥监管机关的职能作用。

3、建立理事会理事、监事学习培训制度。县级公立医院法人实行理事会治理结构,聘任理事、监事参与治理是一项全新的制度,理事、监事能力素质和职业素质,决定了参与决策管理工作的水平。因此,建立理事、监事学习培训制度,有利于提高其履行职责的能力。登记管理机关协同有关部门组织开展多种形式培训学习,将促进事业单位法人治理结构建设。

4、事业单位绩效考评制度。根据行业特点,制定科学的绩效考评标准和程序,对县级公立医院的运行状况、服务质量和社会效益等进行考评,考评结果作为确定预算、负责人奖惩与收入分配等的重要依据。

5、信息披露制度。县级公立医院应严格按照法律法规和本单位章程的规定,真实、完整、及时披露相关信息。面向社会提供公益服务的县级公立医院的年度报告,应当以适当方式予以公开。县级公立医院涉及人民群众切身利益的重大公益服务事项应按有关规定进行社会公示听证。

下一步,我们将按照国家局、省《事业单位法人治理结构建设试点工作方案》,加强对县级公立医院法人治理结构建设工作的组织指导,广泛开展调查研究,注重发现法人治理结构中的问题,总结经验,相互交流,积极稳妥地推进法人治理结构工作。同时,结合登记管理业务工作,完善理事会单位的章程核准备案程序和核准法律文书,规范理事会聘任理事、监事文件和理事会会议制度。结合县级公立医院绩效评估研究和信息公开制度,全面探索推进县级公立医院法人治理结构建设工作。

(二)要做好顶层设计,探索完善相关配套政策

要有效推进县级公立医院法人治理结构,完善内部制度建设,做好顶层设计是关键。法人治理结构的运行效果与配套政策的改革进度、完善程度密切相关。缺乏成熟的配套制度或者有了自主权而不有效行使,都会制约法人治理结构的运行。要把法人治理结构的建设、运行与相关配套政策改革的进程有机结合,并用好、用活现行配套制度赋予的自主权。

1、加强党的建设方面。在建设法人治理结构的县级公立医院落实这一要求,就是探索如何实现理事会决策地位与坚持党的领导相统一,如何实现理事会重大业务决策与党组织的职责作用发挥相统一,如何实现理事会用人权与党管干部原则相统一。2016年,中办印发了文件,明确建立法人治理结构的县级公立医院要健全“双向进入,交叉任职”的干部配备方式。通过这项制度设计,在充分考虑党的主张、意见的基础上,党的路线、方针、政策通过理事会的决策落实。理事会用人权与党管干部原则实现统一,党的领导核心或政治核心地位在县级公立医院得到巩固和加强。目前,中组部正在牵头研究制定《事业单位领导人员管理暂行规定》、《事业单位领导班子和领导人员综合考核评价办法》。

2、人事管理制度方面。人事管理权是县级公立医院的主要自主权之一。只有落实好理事会、管理层的人事管理自主权,有效实现员工的能上能下、能进能出,才能保障法人治理结构的顺利运行。配合此次分类推进事业单位改革,人社部全面推行事业单位聘用合同制。公立医院通过合同聘用管理,取消行政级别,员工不再具有“国家人员”身份,打破事业单位“铁饭碗”和“终身制”,按合同约定和岗位职责来考核员工,并在此基础上实行竞聘等激励措施,可以有效实现干部的上与下、员工的进与出完全与岗位贡献及工作绩效挂钩,从而充分调动各类人才的积极性、创造性,激发整个事业单位活力,提高县级公立医院的效率和竞争力。

20118月,中办、国办印发了《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》,明确了下一步人事制度改革的具体要求;今年拟出台《事业单位人事管理条例》和《事业单位工作人员处分规定》;正在研究《事业单位工作人员竞聘上岗规定》、《事业单位工作人员考核规定》、《事业单位工作人员奖励规定》和《事业单位工作人员申诉规定》等。同时,行业改革中的具体人事管理制度改革也在研究制定当中,比如教育部直属高校人事制度改革意见正在制定当中。这些规定为县级公立医院深化改革,落实自主权,搞活用工创造了条件。

3、收入分配制度方面。根据工作绩效,适当拉开收入分配差距是激发县级公立医院员工活力的有效手段。以往县级公立医院收入分配实行的是档案工资,就是“大锅饭”体制,干好干坏、干多干少一个样,无法调动员工积极性,影响了公益服务质量和效率的提高。国办印发了《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》,重点对推进岗位绩效工资改革进行了部署。岗位绩效工资的推行从根本上改变了以往档案工资的导向作用,在注重基本工资(岗位工资和薪级工资)保障作用的基础上,突出工作业绩和实际贡献(绩效工资)在工资结构中的作用,更加注重收入分配的激励约束作用。通过落实绩效工资制度,公立医院理事会作为事业单位决策机构,在核定的绩效工资总量内享有分配自主权,采用灵活的分配方式,合理拉开差距,使绩效工资与工作人员岗位职责履行情况、贡献和业绩相挂钩,充分调动工作人员积极性,激发事业单位活力,提高公益服务效率和质量。

4、社会保险制度方面。健全和完善社会保险制度,促进人员有序流转,是落实县级公立医院用人用工自主权,发挥法人治理结构作用的重要条件。社会保险制度涉及公众的核心利益,如何推进这方面改革是牵绊公立医院改革的重大的难题之一,关系改革、发展和稳定的大局,必须尽快破题。目前,有关部门正在抓紧研究相关改革措施。

5、财务自主权方面。财政部1996年颁布、2016年新修订的《事业单位财务规则》,明确了事业单位进行正常运转,开展公益服务活动所需的财务自主权。第一,具有预算编制权和预算建议权。事业单位根据事业发展目标和计划以及预算编制的规定,自行编制本单位预算,并提出预算建议,由主管部门审核汇总后,报财政部门依法审批。第二,具有预算执行权和财务管理权。财务具体支出和财务管理,既是事业单位的自主权,也是事业单位的责任。事业单位财务在本单位行政负责人领导下,由本单位财务部门统一管理,按国家有关财务规章制度规定的开支范围及开支标准进行支出。国家有关财务规章制度没有统一规定的,事业单位可以自行制定规定,并在报主管部门和财政部门备案后,按照规定自行支出和管理。事业单位对其开展公益服务活动的人员支出(工资、福利费、社会保障费、助学金等)和公用支出(公务费、业务费、设备购置费、修缮费等),按照国家规定进行支出,具有自主权。第三,具有资产处置权。事业单位在履行相关审批手续后,可以出租、出借、处置单位财产。综上所述,事业单位作为法人,具有开展业务所需要的财务自主权。

 

参考文献:

1】中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发【20096号)

2】《国务院办公厅关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》(国发【201533号)

3】《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要(20152020年)的通知》(国办发〔201514号)

4】《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发【20115号)

5】《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的 通知》(国办发【201137号)

6】《事业单位法人治理结构建设试点工作资料选编》国家事业单位登记管理局编 2014.5

7】《公立医院章程示范文本》国家事业单位登记管理局2015

8】《事业单位登记管理暂行条例》

 

               (贵州凯里市事业单位登记管理局供稿)

 

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