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贵州:为事业单位改革探路——来自遵义市事业单位法人治理结构建设试点工作的调查报告(2015-11-17)
时间:2015年11月17日

  一、改革背景及基本情况

  2011323日,中共中央国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发20115号),明确提出“到2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。”2011724日,国务院办公厅下发了《关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发201137号),共出台了9个改革配套文件。其中,《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》明确提出,“要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构,作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径……”2012213日,国家事业单位登记管理局下发了《关于印发<事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案>的通知》(国事登字20124号)。201257日,贵州省分类推进事业单位改革工作领导小组讨论通过了《贵州省事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》。2013716日,遵义市事改工作领导小组办公室印发了《关于印发〈遵义市事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案〉的通知》(市事改发20132号),正式启动了市、县两级事业单位法人治理结构建设试点工作,明确19涉及民生事业、社会关注度较高、发展势头较好、具有一定规模的公益事业单位开展建立事业单位法人治理结构建设试点工作试点单位基本情况见附表)

  目前,19家试点单位均建立了以理事会、管理层、监事或监事会为构架的法人治理结构;市、县两级组织、编办、人社、财政部门均联合下发了《关于支持事业单位开展法人治理结构建设试点工作有关政策的意见》;试点单位大部分召开了23次理事会,并按《事业单位章程》规定,以新的管理模式和工作流程开展工作;理事会、管理层、监事会或监事各施其责,编委办、人社、财政等职能部门协调配合,充分发挥指导、引领和监督作用;各项工作制度基本建立,下发的政策支持意见大部分得到了有效落实,如进人计划的确定,内设机构的调整、设置及中层干部的竞聘上岗,人员的自主招聘,绩效考核与分配方案以及行政负责人奖励基金等激励机制的建立。

  二、主要做法

  一是做到了既有人理事又有人干事。遵义市事业单位法人治理结构建设试点工作列入了遵义市委全面深化改革“总盘子”,市事改办具体负责业务指导、督查推动,市委组织部、市人社局、市财政局等单位密切配合,建立了由组织、人社、财政、监察、法制办、试点单位及其主管部门相关业务科室负责人组成的事业单位法人治理结构建设试点工作联络小组,明确了联络员的工作职责。联络小组根据工作进展情况适时召开联络员会议,及时解决改革过程中出现的困难和问题。

  二是做到了既有政策支持又有奖金激励。按照工作进度安排,市登记局适时组织考察学习,广泛吸引外地好的经验和做法,认真听取各方意见和建议,在思路和措施基本得到认可后,起草了《遵义市事业单位法人治理结构试点建设工作政策支持意见(建议稿)》,并书面征求了组织、人社、财政等部门的意见,得到了支持,尤其是人社部门在人员岗位管理、职称岗位设置、人员招聘、绩效工资等方面给予了充分放权。市编委办自身带头在编制结构、进人计划、内设机构设置等方面给予政策支持,财政部门明确每年按一定比例增加试点单位的经费预算,建立行政负责人奖励基金等。这些政策措施的出台,得到了国家事业单位登记管理局和省编委办、省登记局领导的充分肯定。政策制定为推进简政放权、政事分开,促进事业单位自我管理、依法按章程开展活动起到了积极作用,同时也在一定程度上解决了试点单位多年来希望解决的一些实际问题。

  三是做到了既要“扶上马”又要“送一程”。为了使下放的人事管理、机构编制管理、财政经费使用等政策支持意见真正落到实处,涉及到政策权限下放的人社、财政、编办及相关举办单位等通过委派理事方式参与试点单位重大事项决策,对政策支持意见的执行和实施进行指导、督促和把关,以达到“扶上马,送一程”的目的。

  四是做到了既要当好领导又要当好“教员”。事业单位法人治理结构建设是一项全新的工作,没有统一的顶层设计,各地做法不一,事业单位及其主管部门乃至机构编制部门的同志对法人治理结构建设认识不足,了解不透。对此,事改工作领导小组积极主动作为,强化沟通协调,除了提前组织外出考察学习以外,还及时编印了《遵义市事业单位法人治理结构建设试点工作知识问答》,适时开展了专题培训,经常开展调查研究,手把手传授业务知识,面对面探讨疑难问题,肩并肩打通“中梗阻”。

  三、主要成效

  一是改变了试点单位有事权无人事权的尴尬人事权是事业单位最重要的管理权限,试点前,这些权限分布在人社、编办和主管部门;试点后,这些权限作了较大幅度的下放,从而保障了试点单位在人才引进、人员招聘、中层干部任命等人事自主权。如市图书馆,改革后其进人计划自行确定,人员实现了自主招聘,中层领导干部交流轮岗和竞争上岗等工作均由本单位自行组织并任命,专业技术人员和管理人员可以在管理岗位和技术岗位交叉任职,改变了过去专业技术人员在管理岗位任职只能称“负责人”的尴尬局面。

  二是改变了试点单位“一人说了算”的局面。通过改革,理事会和监事会直接参与试点单位重大事项的决策和监督,试点单位进一步建立和完善了责任追究制度、信息披露制度、绩效考核制度、年度报告制度、审计制度等各项共性制度和内部工作流程、工作机制。这些措施和制度设计,打破了过去单位“一把手”一人说了算或集体决策不科学、不民主的局面,使试点单位在决策上更加科学、透明,执行上更加顺畅,监督上更加及时,干部也得到了更好的保护

  三是改变了主管部门只管理不服务的格局。通过改革,职能部门下放了一定权限,向理事会委派了理事,简化了工作流程,优化了工作程序和工作方法。按照理事会议事规则及职责权限,试点单位重大事项由理事会决策后,送相关职能部门备案后由管理层执行,从而减少了层层审批的环节,节省了时间和人力资源,提高了工作效率,改变了试点单位过去一件事情要多部门请示和多方面协调沟通的局面。主管部门的角色定位更加清晰,服务单位、服务基层的意识进一步增强。

  四是改变了试点单位干部职工的思想。通过改革,让试点单位看到了前景和希望,增强了自我管理、自我发展的意识,尤其是政府对社会公共事业投入的加大和单位用人自主权的落实,给试点单位带来了新的发展活力。

  四、存在问题

  遵义市事业单位法人治理结构建设试点工作虽然取得了一定成绩,由于改革的复杂性和艰巨性,也还存在一些问题。

  一是存在公益性难姓“公”困境。由于地方财力薄弱,因此考虑保基本保运转的较多,支持公益性事业单位改革发展的较少。有的地方政府甚至没有为公益性事业单位特别是公立医院主动减负的意识,对有一定收入的单位,存在能不给就不给、能少给绝不多给,有让单位自力更生、自我发展的思想。除中学、幼儿园、职院(校)、图书馆等公益性事业单位的经费由财政全额预算管理外,综合性医院和中医院的经费基本上都是差额预算。近年来,医院病人越来越多,存在一床难求、“一号”难求的现象。供需矛盾的凸现,迫使医院必须加快发展,其中最直接的表现就是举债完善硬件设施,负债招聘医护人员,由此产生的债务如果由医院自行负责,势必导致公立医院的公益属性被淡化,追求利益将成为医院头等大事,群众看病难、看病贵的问题很难解决。

  二是存在“要我改我不改”的现象。部分试点单位改革意识不强,对政策研究不多,在涉及学科建设、人才培养、奖勤惩懒等方面思考不够,措施不力,导致在职员工积极性不高,跳槽的现象越来越严重,特别是公立医院,由于设备设施和技术手段落后,服务能力和服务水平跟不上发展需要,与私立医院的竞争也越来越大,有很大的被动性。部分主管部门对政策理解不透,在简政放权方面依然存在顾虑,有的甚至从内心深处就不愿意放权。这种现象导致了部分试点单位在改革过程中反而觉得比以前更麻烦了,最终又回到了过去那种习惯性的管理模式上来。从这两种情况可以推断,“要我改我不改、我想改不会改、嫌麻烦懒得改”的现象客观存在。

  三是创新意识不强。政府购买服务可以减轻事业单位负担,而且市政府已经出台了关于政府购买服务的改革文件,但在实际工作中,各试点单位均未在政府购买服务方面有较大的改革举措,那种缺钱靠要、缺人靠招的惯性思维还占据着主导地位,对新的运行模式和运行机制不接受、不适应。

  五、对策建议

  一要强化公益性事业单位的“公众”意识。把推进社会公益事业的发展作为推进社会经济全面发展的重要任务来抓,树立公益事业政府办、民生事业财政管的领导意识、责任意识、保障意识和服务意识。竭力打造有利于社会公益事业良性发展的政治、经济、法治、生态、文明环境,提供更多更好的发展机遇和发展空间。让公益事业人人重视,人人关注。让公益事业的发展有人参与、有人愿做,有人助推。

  二要强化分类管理、财政“兜底”的发展意识针对试点工作涉及的行业和单位特点,制定相应的财政投入和支持办法。如文化、教育行业纳入改革试点的事业单位,大多数为财政全额预算管理,基本建设、设备设施均由政府承建,他们更多希望政府在对人才培养、技术更新、绩效分配、创新管理等方面提供经费保障。比如,在单位工作任务没有减少的情况下,每年按照上年预算经费的一定比例(如510%或更多)增加事业发展经费,支持单位的创新与发展。对医疗卫生行业的试点单位,要正视过去,面对现实,按照国家和省提出的“要像重视教育一样重视卫生事业”,按照全面深化医药卫生体制改革的要求,切实履行政府职责,加强对公立医院改革的统筹领导,统一规划,加大投入,在基本建设、设施设备、人才培养、学科建设、退休人员福利待遇等方面采取“兜底”措施,让医院不再为生存创收、不再为医院发展逐利,让医院回归公益,让百姓真正看得起病。

  三要强化规范管理、奖勤罚懒的考核意识。加大对事业单位绩效分配与管理的指导和规范力度,保证资金使用的有效性与合法性。建议将财政管理资金与单位绩效分配结合起来,在财政保证基础绩效和基本运转的情况下,允许单位将其合理的收支结余用于绩效考核分配。设立单位负责人奖励基金,用于奖励学科带头人和有研究成果、有突出贡献的优秀人才,以稳定干部队伍,激发职工的工作激情。与此同时,要确保理事会、监事会或监事日常工作运转经费。

  四要强化向社会购买服务的创新意识。政府购买服务是社会事业发展的必然,更是政府职能转变的务实体现。目前,很多单位都在为没有编制、没有人员干事而苦恼,很多地方因工作任务增加后没有专门的办事机构和人员编制而无奈。其实,这些问题都是可以通过政府购买服务来解决的。比如说公立医院、高等院校等,由于编制管理管得过死,编制数量和进人计划受到限制,单位用人机制不活,进出不畅,正式编制人员严重不足,不得不自行招聘大量编外人员作为补充,形成了同岗同职却是编内编外的不公正现象,给医院、高校的管理乃至发展带来了不利影响。如果淡化编制,去编制化管理,以政府购买服务方式解决单位用人难、发展难的问题,相信会取得更好的成效。深圳取消医院编制管理、北京逐步收回医院编制就是一个很好的范例。因此,要加强对政府购买服务的研究和评估,对适合政府购买服务的行业和事务,大胆偿试,加快推进,切实为政府减负,让事业单位真正活起来,发挥公益事业为社会提供公共服务的最大效率。

   

  (贵州省遵义市编办 彭远秀 罗星汉)

   

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