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民办事业单位法人登记管理初探(2014-9-2)
--关于建立各类事业单位统一登记管理制度的思考
时间:2014年09月02日

    民办教育是改革开放以后的新生事物。一直以来,民办学校都是作为民办非企业单位在民政局进行登记管理的。将民办学校称作民办教育事业单位是最近几年才兴起的叫法。这得益于民办教育促进法出台实施,各地政府为支持民办教育事业发展出台了很多有利措施,很重要的一条是要求将非营利性的民办学校与公办学校一视同仁,享受同样的政策待遇。但是在现有法律法规框架内,要将非营利性的民办学校登记为民办教育事业单位法人还面临着一些困难,就如何破解民办教育事业单位法人登记问题,笔者想作点初浅探讨:

    一、 民办教育事业单位提法的由来及其概念的确定

  事业单位法人是我国民法规定的四种法人之一,是我国特有的一种法人。国务院411号令《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位是这样界定的。事业单位,是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。从这个概念来看,事业单位一般都是国家出资或利用国有资产举办的从事公益服务的社会组织,无所谓的“民办事业单位”或“公办事业单位”之分。就我所知,在中央一级的立法中,还没有“民办事业单位”这样的字眼。探求“民办事业单位”提法的由来,我认为可以先看看《民办非企业单位暂行条例》中对民办非企业单位的定义:民办非企业单位,是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。再来分析“民办事业单位”这个概念,我认为有二个关键词:一个是民办,即利用民间资本或社会资本举办的;二个是事业单位,即应具有事业单位的“从事公益服务”这个最根本的属性,否则就不能称为事业单位。这样看来,“民办事业单位”提法最初应是从民办非企业单位提法演变而来的。改革开放以来,由于国家投资举办的事业单位在提供公益服务方面的供给不足,国家要求通过改革,制定相关政策,鼓励社会力量、社会资本参与公共或公益服务,实现公益服务举办主体多样化,不断满足人民群众的公益服务需求。十八大和十八届三中全会报告中就明确要求加大政府购买公共服务力度。建立各类事业单位统一登记管理制度。中发【20115号和湘发【20138号关于分类推进事业单位改革的实施意见也明确提出:鼓励社会力量兴办公益事业。对社会力量兴办公益事业的,在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面,与事业单位公平对待。但是在实际中,由于民间资本或社会资本的身份限制,导致利用这些资本举办的公益服务组织如非营利性的民办学校、民办医院,只能登记为民办非企业单位法人,无法享受事业单位法人同等法人待遇。为了解决这个问题,越来越多的地方政府,通过地方文件的形式,要求将利用民间资本或社会资本举办的公益性服务组织如非营利性的民办学校、民办医院定性为民办事业单位。并要求对这一种类型的社会组织进行单独登记,由之前确定为民办非企业法人变更为民办事业单位法人,在税收、土地划拨、财政投入方面与公办事业单位同样对待,享受公办事业单位同等的待遇。这方面探索的例子很多。200817日,湖南省人民政府以湘政发[2008]l号文件发布了《湖南省人民政府关于促进民办教育发展的决定》。 “l号文件”遵循《民办教育促进法》把民办学校界定为“公益事业,是社会主义教育事业的组成都分”,率先作出了“民办学校是民办事业单位”这一规定,在全国首次打破了对民办学校非企业法人身份的认定,为促进民办教育地方立法起到了积极的推动作用。2011927日,温州市也出台意见,按照公办、民办教育同等待遇的原则,温州市提出按照营利性、非营利性对民办学校重新进行分类登记管理。非营利性的全日制民办学校按照民办事业单位法人进行登记管理,营利性的全日制民办学校按照企业法人进行登记管理。非全日制的民办学校按照企业法人进行登记管理,确属非营利性的,也可以登记为民办事业单位法人。我市则更进了一步。2014324日中共衡阳市委市人民政府衡发〔20143号《关于深化改革进一步加快民办教育发展的决定》第二大点就专门明确了全日制民办学校的登记管理:全日制民办学校(含教育行政部门认定的二级及以上幼儿园)由县级以上教育行政部门颁发办学许可证,明确为“民办事业单位”,由县级以上编制部门所属的事业单位登记管理机关进行登记,实行单独管理,享受事业单位法人待遇。

     综上所述,我们可以给民办事业单位作出如下定义:所谓民办事业单位,是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性的社会服务活动的社会组织。

    相应的民办教育事业单位也可得出这样的定义:所谓民办教育事业单位,是指企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性的社会服务活动的学校或其他教育组织。

    二、 明确民办教育事业单位法人地位的必要性和紧迫性

  民办事业单位作为改革开放的产物,它们集中民资民力,在推动经济社会发展方面发挥着越来越重要的作用,较好地弥补了国家公办公益事业的不足。但是由于种种原因,目前民办事业单位的法人地位没有得到国家认可,不能享受与公办事业单位法人同样的政策待遇,给诸如民办教育等此类民办事业单位的发展带来了很多困难,迫切需要国家明确其事业单位法人身份。

一是明确民办教育事业单位法人地位是依法行政的需要,有利于维护我国《民法》的严肃性。第一,将民办学校登记为民办非企业法人违反民法。姑且不论民办事业单位的提法是否准确,但我认为将民办学校称为民办非企业单位的提法更不恰当。《民法通则》只规定四种法人,分别是企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人,并没有民办非企业法人这个名称。改革开放后,民办医院、民办学校等大量出现,如何为它们“立户”,国家人事部门和民政部门当时都没有明确的规定。1996年,中央两办联合发出《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》,民办非企业才作为第五类法人提了出来。1998年国务院颁布《民办非企业单位登记管理暂行条例》,1999年民政部发布《民办非企业单位登记管理办法》后,“民办非企业”这个名称就被固化下来,民办学校从此被册封为“民办非企业单位”。“民办非企业”这一“非驴非马”的法人定位,使民办学校和民办学校教师的合法权益因得不到保护。从《民法通则》规定的四种法人来看,民办非企业法人这一提法是不妥的,因此有必要修改相关法律法规,将民办非企业法人这一提法去掉,取而代之的,是将现有民办非企业单位依其营利性和非营利性功能来划分类型,将营利性的民办非企业单位划为企业,将非营利性民办非企业单位划为事业单位(也可叫民办事业单位),以利维护国家法律法规的严肃性,加强同类型社会组织的统一登记管理(就象企业一样,不管其是国家投资举办的,还是民间资本举办的,都统一登记为企业法人)。

   第二,民办教育促进法未明确民政部门是民办学校的唯一登记机关。《民办教育促进法》(20021228日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议,自200391日起施行,中华人民共和国主席令第80号颁布)第18条规定:“民办学校取得办学许可证,并依照有关的法律、行政法规进行登记,登记机关应当按照有关规定及时予以办理。”《民办教育促进法实施条例》(200435日国务院令第399号公布,自200441日起施行)第18条补充了民办学校登记手续的规定。但二者均没有提到登记机关一定就是民政部门。因为按理,只要登记为事业单位,就应该是由各级机构编制部门所属的事业单位登记管理机关进行登记,民办教育事业单位作为事业单位中的一部分,也应由事业单位登记管理机关进行登记,否则就将乱套,出现事业单位在几个登记管理机关都可进行登记的局面,不利于加强对事业单位的统一规范管理。

  第三,民办学校登记为“民办自筹自支事业单位”有法可依。随着《民办教育促进法》及其实施条例的颁布实施,民办学校单位性质问题已有更加明确的法律依据。《民办教育促进法》把民办学校界定为“公益事业,是社会主义教育事业的组成部分”(第三条),“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”(第五条)。从此,民办教育的性质有了明确的法律依据,民办学校理应属于事业法人。虽然《民办非企业单位登记管理暂行条例》曾经规定不能以国有资产举办民办非企业单位,但《民办促进法》并没有禁止以国有资产出资举办民办学校;《民办教育促进法实施条例》第7条更是明确规定可以以国有资产参与举办民办学校。这与《民办教育促进法》存在非常明显的冲突现象。对这种情况,应坚持特别法优于普通法的原则。《税法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》是针对所有民办非企业单位的,它属于普通法规,而《民办教育促进法》是专门针对民办学校的,应属于特别法,因此《民办教育促进法》的效力应高于《税法》《民办非企业单位登记管理暂行条例》。从“民办非企业单位”转变到“民办事业单位”是法律对民办学校事业法人的认定。

  二是明确民办教育事业单位法人地位也是加快促进民办学校发展的需要。当前,民办学校发展面临难得的机遇。按照中央关于事业单位分类改革意见和事业单位机构编制管理有关规定,今后,国家将从严控制事业单位机构设置,一般都不再新设事业单位和增加事业单位编制。国家将加大政府购买公共或公益服务力度,鼓励民资进入公共服务领域,并享受同样的政策待遇。这就给民办事业单位的发展提供了极大的空间,必将大大加快民办事业单位的发展壮大,更好地弥补公益事业单位提供公益服务的不足,从而促进经济和社会的全面进步和快速发展。鉴于民办学校登记为事业单位法人,相关税收政策、合理回报、人事仲裁、人才引进、社会保险等一系列问题都可以得到比较好的解决,必将促进民办事业单位与公办事业单位公平竞争,促进民办事业单位快速发展,从而提供更多更优的服务。与此同时,通过适度开展竞争,还有利于促进公办事业单位改进服务态度、提高服务质量、提高办事效率,促使其更好的向社会提供公益服务。

三是明确民办学校(或说社会力量举办的学校)的事业单位法人身份,还是民办学校落实“公益性事业”的属性的需要。当前,民办学校在提供各类教育服务上发挥了很大作用,弥补了公办学校的不足。但是,也应该看到,一些民办学校的发展也还存在诸多问题,其中突出的一个问题就是偏离公益服务和非营利性发展方向,只讲经济效益,不讲社会效益,一心只想追求经济效益最大化,将学校办成纯企业,从而造成服务质量低下,安全问题丛生,给社会带来了很大的不良影响,甚至影响社会稳定,因此迫切需要对其进行规范管理,促其回归公益事业属性。

四是将民办学校登记为事业单位法人后,还有利于加强对这类社会组织的统一分类管理。加强对同类型事业单位的分类改革、分类管理,是这次事业单位改革的特点。民办教育事业单位履行与公办教育事业单位同样的社会公益服务职责,必定要求政府管理部门在对其管理上与公办教育单位一视同仁,统一管理。从而避免政出多门,彻底消除影响民办教育发展的体制、机制障碍和政策上的歧视,促进民办教育事业单位的健康快速发展。

   三、规范民办教育事业单位登记管理措施研究

    当前民办教育事业单位登记面临不少困难,存在法律法规障碍等诸多问题,造成无法明确其民办教育事业单位法人身份。将民办教育单位由民政局登记为民办非企业法人,造成法人身份失实。这种法人,既不象企业,又不象事业,非驴非马,不男不女,无法准确界定其身份,也无法对其进行有效管理,更不利于其发展。现有法律框架内,无论是《事业单位登记管理暂行条例》,还是《民办非企业单位登记管理条例》都不可能有民办事业单位法人的位子。笔者认为,现在是到了非解决不可的时候了,必须加以改变。在包括民办教育在内的民办事业单位的登记管理问题上,可否探讨以下几种办法:

   1、 不修改《事业单位登记管理暂行条例》,直接由事业单位登记管理机关将社会资本举办的从事公益服务的非营利性的单位登记为二类事业单位。考虑到民办事业单位的非营利性和政府将在税收减免、土地划拨和财政拨款上,与公办事业单位一视同仁,大力支持,事实上,民办事业单位已经有国家资金或政策性资金投入了,在不修改事业单位登记管理条例的情况下,将其作为利用国有资产举办的事业单位(简称二类事业单位)在事业单位登记管理机关进行登记,在道理上也说得过去。至于那些民办的从事营利性的社会组织,则应由工商行政管理局登记为企业,或者仍旧由民政局登记为民办非企业法人。

2、 修改《事业单位登记管理暂行条例》,废止《民办非企业单位登记管理暂行条例》,明确规定无论国家还是民资举办的,只要是从事社会公益服务的非营利性单位,都可作为事业单位,由各级机构编制部门所属的事业单位登记管理机关进行登记,建立事业单位统一登记管理平台。至于那些由社会资本举办,主要是从事营利性服务的社会组织,如非全日制的各类培训学校,则应明确其为企业,由工商行政管理局进行登记管理,而决不能再由民政部门登记为民办非企业法人了。因为笔者前面分析过,从《民法通则》规定的四种法人来看,民办非企业法人这一提法是不妥的,因此有必要修改相关法律法规,废止《民办非企业单位登记管理暂行条例》,将民办非企业法人这一提法去掉,取而代之的,是将现有民办非企业单位依其营利性和非营利性功能来划分类型,将非营利性民办非企业单位划为事业单位(也可叫民办事业单位),将营利性的民办非企业单位划为企业,以利维护国家法律法规的严肃性,加强同类型社会组织的统一登记管理。

3、修改《民办非企业单位登记管理暂行条例》,并将之改为《民办事业单位登记管理暂行条例》,由民政局将社会资本举办从事公益服务不以营利为目的单位登记为民办事业单位法人。这样做,优点是解决了包括民办教育事业单位法人在内的所有民办事业单位法人身份问题,缺点是政出多门,与公办事业单位登记管理不在同一登记管理机关,必定会给管理带来一定问题,不利于国家加强对事业单位的统一登记管理。

    上述三种办法,笔者倾向于第二种办法。这种办法,有利于国家加强对事业单位的统一登记管理,避免政出多门。这也好比工商登记,无论是国家出资办的,还是社会资本办的,或是国资民资合资举办的企业,等等,都一律应由工商行政管理部门统一登记为企业法人一样。

(衡阳市事业单位登记管理局局长范秋平供稿

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